Ramms Fredagskommentar: Frps nye regel

Frps nye handlingsregel har trolig fjernet en av hindringene for ikke-sosialistisk samarbeid, men det gjenstår mye mer arbeid.

Fremskrittspartiet har lagt frem forslag i Stortinget om et ”nytt ankerfeste” for den økonomiske politikken til erstatning for dagens handlingsregel. De viktigste punktene er noe egentlig alle burde kunne være enige om:

* Løpende offentlig forbruk skal begrenses tilsvarende veksten i nasjonalproduktet.
* Det skal gjennomføres langt flere samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer.
* Dette skal betraktes som omplassering av formue fra ”oljefondet”.
* Alt skal skje innenfor en ramme som sikrer stabiliteten i økonomien.

Viktig nyorientering
Det er særlig det at Frp nå såpass klart bekjenner seg til det som kalles stabiliseringspolitikk (eller ”ansvarlig økonomisk styring”) som oppfattes som en nyorientering som reduserer avstanden til de andre ikke-sosialistiske partiene og dermed fjerner en viktig hindring for samarbeid.

Nå vil nok Frp hevde at dette ikke er så nytt, siden det også tidligere har påpekt at det går an å overskride handlingsregelen uten ekstra pressvirkninger, bare man gjør det på en fornuftig måte, og det er riktig nok. Problemet er at partiet lenge i praksis fremmet forslag som brøt alle grenser, og benyttet en enda verre retorikk om at man kunne løse nær sagt alle problemer siden vi ”har penger nok”.

Dette har endret seg de siste årene, særlig under innflytelse av Ketil Solvik-Olsen som nå er partiets finanstalsmann og hjernen bak det nye forslaget. Partiet har anstrengt seg for å sette sammen sine forslag i statsbudsjettene slik at de holder i forhold til viktige makroøkonomiske parametre, som inflasjon, ledighet og vekst, og til og med fått dette bekreftet av Statistisk Sentralbyrå. Diskusjonen om man har fått med alle virkninger fortsetter, men det er ikke lenger noen grunn til å tvile på viljen.

Ikke-sosialistisk tankegods
Også de tre andre punktene er egentlig godt felles ikke-sosialistisk tankegods. De tre andre partiene ville allerede da handlingsregelen ble vedtatt ha en egen begrensning på løpende forbruk tilsvarende veksten i fastlands-BNP, nettopp for å gi plass for flere gode investeringer basert på oljefondsmidler. Høyre har således uttalt seg positivt om Frp-forslaget og sagt at det langt på vei er å gå tilbake til handlingsregelen slik den opprinnelig var. Derfor mener partiet man ikke trenger en ny regel, bare holde seg til de gamle forutsetningene.

Kan være mulig
Oljefondet, og dermed det man får for 4%-regelen, er nå i så sterk og rask vekst at det er helt utenkelig å bruke alle pengene på samme måte som før. Hittil har man sagt at faktisk pengebruk kan varieres over eller under 4% ut fra konjunkturforholdene, men fra nå av og fremover vil man i stigende grad alltid måtte ligge under 4% hvis man ikke bruker pengene på en annen måte, sett ut fra press- og omstillingsvirkningene. Handlingsregelen er derfor allerede nokså død som veileder for stabiliseringspolitikken.

Klarer man å holde løpende forbruk under BNP-veksten vil det derfor bli et raskt voksende rom for nye investeringer under 4%-regelen. Avhengig av forutsetningene og hva man regner som forbruk kan det kanskje bli flere hundre milliarder over en tiårsperiode. Så langt har derfor Høyre i og for seg rett i at det ikke er nødvendig å oppheve handlingsregelen.

Likevel vil det fortsatt være tilfeldig om rommet under 4% virkelig treffer hva som passer med stabiliseringspolitikken. Mange genuine investeringer kan legge beslag på mye mindre av den ”tillatte” etterspørselen enn vanlig forbruk, og de vil etter hvert som de virker øke det samlede handlingsrommet. Likevel kan vi ikke på forhånd vite om det er forsvarlig å bruke bare en del av, hele, eller mer enn rommet under 4%-banen på investeringer. Så etter hvert vil den miste sin relevans til dette formålet også.

Noe av kritikken er feilslått
Den delen av debatten som Frp hele tiden har hatt rett i, er at handlingsregelen ikke sier noe om hvordan vi disponerer formuen i forhold til kommende generasjoner. Selvfølgelig måles ikke verdien av vår ”arv” bare ut fra hva vi har på ”bankbok”, men også av de andre delene av nasjonalformuen som ligger i realkapital og kunnskapskapital, og, om man vil, enda flere former for kapital. Forutsetningen er bare at ”kapital” forstås som noe som skaper løpende verdier med tilstrekkelig lønnsomhet. Flytter man fondskapital til noe som gir bedre avkastning, har vi økt arven, ikke redusert den.

Derfor er noe av kritikken som er kommet mot Frp feilslått. Det dreier seg om påstander om at Frp ”vil tappe av fondet med to kraner” (statsministeren) og at ”også bruk til investeringer er å ta fra kommende generasjoner”.

Faktisk er det ikke en gang nødvendigvis riktig at det å flytte kapital fra Fondet til mer lønnsomme investeringer betyr at Fondet får lavere balanse i fremtiden. Hvis f. eks. investeringene skjer i offentlig sektor, eller slik at de også virker i offentlig sektor, vil produktiviteten øke og det fremtidige underskuddet bli mindre. Dermed kan staten klare seg med mindre overføringer fra Fondet, som derved øker igjen.

Jeg vet ikke om en eneste bedrift som tviholder på bare å bruke renteinntektene av pengene den har i banken. Selvsagt bruker bedrifter pengene sine på å investere i fabrikker, utstyr, eller kunnskap som kan øke inntektene eller redusere utgiftene. Det er bare slik bedriftens samlede verdi kan vokse til glede for ”kommende generasjoner” av aksjonærer.

Hvor viktig det er at vi utvider definisjonen av hva som tjener ”kommende generasjoner” understrekes av det jeg skrev om i denne spalten 16. mars: Hvis staten ikke bruker av sin kapital til å øke produktiviteten i offentlig sektor nå, vil statens driftsunderskudd snart begynne å vokse så raskt at handlingsregelen må økes uansett, og på sikt så mye at hele Fondet og alle oljeinntektene i mellomtiden blir brukt opp. Dermed tvinges man faktisk til også å gi opp hele stabiliseringspolitikken.
Under visse høyst mulige forutsetninger kan staten komme til å bruke opp bortimot 11.000 milliarder oljekroner (i tillegg til avkastningen) på å dekke sine underskudd så lenge det går, frem til f. eks. rundt 2060. Det er 3-4 ganger dagens fondskapital. Det er mye viktigere å unngå dette bunnløse hullet på lengre sikt enn å spare noen hundre milliarder i investeringer på kort sikt.

Ikke lenger ansvarlig
Handlingsregelen har hittil vært nyttig som en slags ”krittstrek” og symbolsk grensetrekking mot ”uansvarlig” pengebruk. Tilfeldighetene ville at 4% realavkastning lå i nærheten av ansvarlig stabiliseringspolitikk, men nå blir den tilfeldigheten borte. Både fordi 4% blir for mye hvis det er mest forbruk, og fordi man tror at man ved å holde på handlingsregelen tar vare på kommende generasjoner, vil handlingsregelen heretter være et sted mellom irrelevant og uforsvarlig - det siste hvis den brukes som sovepute mot å gjøre noe som kan bremse underskuddene. Da vil man nokså raskt møte en virkelighet som krever en handlingsregel på både 5%, 10% og til slutt 100%.
Virkelig ansvarlig økonomisk politikk handler altså om mye mer enn å bygge partipolitiske forsvarslinjer - men det er omtrent bare det mange politikere klarer å snakke om.

Noe av kritikken er riktig
Men det er en annen del av kritikken mot Frps forslag som er riktig. Det er at det er lettere sagt enn gjort å skille mellom ”forbruk” og ”investering” i offentlige budsjetter.
Hele resonnementet fra Frp (og andre) om å investere handler om å øke landets samlede produksjonsgrunnlag. Enkelt sagt er en investering i realøkonomisk forstand noe som først skaper en tidsbegrenset strøm av utgifter, og så en langvarig strøm av inntekter eller innsparinger. Forbruk er noe som stor sett fortsetter å være utgifter hele tiden.

Problemet er at statsbudsjettet ikke på noen måte er satt opp på denne måten, og kan antakelig heller ikke bli det. Både Frp og Høyre regner f. eks. en riktig utformet skattereform som styrker yrkesdeltakelse og skattefundamentet som en investering, siden den trolig vil måtte redusere inntektene på kort sikt, før den får virke og gi økte inntekter. (Husk at en slik reform vil måtte ha flere elementer; en veldig aktuell mulighet er redusert inntektsskatt kombinert med en viss økning av skatt på fast eiendom.)

Hvor i statsbudsjettet skal man bokføre denne investeringen?

Enda tydeligere: Statens utgifter til utdannelse og forskning er teknisk sett driftsutgifter, selv om de (stort sett) skaper mer kunnskapskapital og dermed høye inntekter senere, og derfor egentlig er investeringer. Mange helseutgifter kan oppfattes som investering i humankapital fordi folk blir friskere og kan jobbe mer. Og utgifter til barnehager frigjør arbeidskraft.

Samtidig er det mye av det som bokføres som ”anlegg” eller ”finansielle plasseringer” som ikke er investeringer i realøkonomisk forstand. Noen veier eller jernbaner blir opplagt samfunnsøkonomisk lønnsomme, mens andre slett ikke blir det. Og slik er det egenlig for de aller fleste kapitlene i budsjettet. Selv forskning har ulønnsomme enkeltprosjekter.

Vi kan rett og slett ikke vite hva som er ”forbruk” eller ”investering” uten å undersøke hvert eneste enkeltformål i detalj. Enda verre: Det er ikke nok å skille, vi bør også vite hva som er mer eller mindre lønnsomt for å prioritere de gode formålene.
Og hvordan skal man da få satt et strengere lokk på de typer pengebruk som vi gjerne vil ha mindre av, og et romsligere lokk på det vi vil ha mer av?

Ingen gir svar
Ingen av partiene, heller ikke Frp, har noe svar på dette.
Vanlig praksis er at Finansdepartementets Økonomiavdeling hvert år setter en ramme for det samlede budsjettet, slik at det ikke blir for mye etterspørsel. Deretter jobber Finansavdelingen mot fagdepartementene for å kutte vekk det man tror har minst samfunnsmessig (eller politisk) nytte.
Dette er en ganske effektiv kutteprosess. Den har ikke som hensikt å prioritere investering foran forbruk i hverken regnskapsmessig eller realøkonomisk forstand, men vi må tro at den gjerne kutter på forbruk der det er mulig.

Likevel er det store svakheter ved prosessen. En er at den etter den første makroøkonomiske gjennomgangen teller kroner, og ikke etterspørsel, selv om noen kroner - og da ofte gode investeringer - gir mindre etterspørsel enn andre. Dermed blir slike investeringer belastet med for mange kroner og veid ned i prioriteringen.
En annen er at man alltid fokuserer på det ene budsjettåret. Utgifter teller likt innenfor rammen enten de gir senere inntekter eller utgifter.
En tredje er at budsjettet er svært sterkt bundet opp av beslutninger som er tatt tidligere utenom budsjettprosessene. Mest typisk er såkalt indeksering, dvs at nær sagt alle som mottar lønn eller støtte over statsbudsjettet skal ha samme vekst som lønnstakere i privat sektor. Men budsjettet er også bundet opp av langtidsplaner, fondsordninger, lovgivning og mye annet som det er nærmest umulig å gjøre noe med under budsjettbehandlingen.

Derfor skjer det også veldig lite. Det skrives og snakkes mye om å redusere utgifter og effektivisere for å redusere de fremtidige underskuddene, men i praksis oppnår man veldig lite, og det brukes gjerne opp med en gang.

Dette må forandres, ikke bare for å skape mer rom for veier og slikt som alle vil ha, men for å hindre at ren passivitet fører oss inn i rask tapping av oljefondet og en arv til kommende generasjoner som består av et stort og udekket underskudd.

Sekundære prosesser
Det som binder opp og i all hovedsak styrer pengebruken er altså det vi kan kalle ”sekundære prosesser” som løper gjennom Stortingets behandling av meldinger og lovforslag hele tiden.

De aller fleste av disse øker pengebruken uten at man vet noe særlig om hvordan de påvirker hverken statens eller samfunnets langsiktige verdiskapingsgrunnlag. Alt skal inneholde et avsnitt om ”økonomiske og administrative konsekvenser”, men dette er blitt så tannløst og lite konkret at knapt noen gidder å lese det.

Jeg kan bare komme på to prosesser av denne typen de siste årene som har ført til innsparinger eller økte inntekter av betydning: Pensjonsreformen og barnehagereformen. Begge ble utredet grundig og vedtatt utenom budsjettet sammen med omfattende lov- og systemendringer. Kanskje er det flere, men de fleste nye tiltakene fører til nye bundne kostnader, slik som det nye klimafondet som hele Stortinget nå jublende vil vedta uten å ha den minste sikkerhet for hvilken vei det vil påvirke statens eller samfunnets fremtidige verdiskaping (enn si klimaet).

Noen av disse prosessene er nødvendige for å bøte på statsbudsjettets kortsiktighet. Det er veiplaner eller andre planer for langsiktige tiltak som nettopp skal se utgifter og inntekter - og andre antatte fordeler - i sammenheng før de innpasses i de årlige budsjettene. Noen av disse inneholder en viss veiledning om samfunnsøkonomisk lønnsomhet, men likevel vedtas mye som egentlig er forbruk.

Disse sekundære prosessene er derfor nødvendige og uunngåelige, likevel er det disse som er kilden til de store budsjettmessige utfordringene.

Tappekraner de lux
Slik sett har et samlet politisk system forlengst innført doble, eller mangedoble ”tappekraner”. Summen av tappingen har hittil holdt seg innenfor handlingsregelen, men bare den tappingen som allerede er vedtatt vil snart gjøre slutt på dette.
Det er altså her det er helt nødvendig å gjøre forandringer.

Økonomiske og administrative konsekvenser
En helt nødvendig forandring er å ta utredningen om ”økonomiske og administrative konsekvenser” langt mer alvorlig. Det bør innføres en regel om at alle stortingsmeldinger eller lovforslag som inviterer til utgifter over en viss størrelse må ha gjennomgått en grundig utredningsprosess som gir klar beskjed om forventet profil på utgifter, inntekter, innsparing, innenlandsk etterspørsel, osv., slik at det blir mulig å vurdere dem for både vekstvirkning, budsjettvirkning og pressvirkning. Denne prosessen bør helst være offentlig med uavhengige innspill og høringer for å sikre kvaliteten og unngå politiske innskytelser. Full sikkerhet kan man aldri få, men det er bedre å gjøre så godt man kan enn ikke noe i det hele tatt.

Men selv dette er ikke tilstrekkelig uten å ha noen rammer å måle disse virkningene opp mot, og uten å kunne sammenligne det ene prosjektet med det andre, og prioritere mellom dem.

Det kan løses ved at statsbudsjettbehandlingen munner ut i en redegjørelse om de forventede realøkonomiske rammene i årene fremover og en oversikt over prosjekter og tiltak som vil eller kan komme som sekundære prosesser, eller som er foreslått av opposisjonen eller andre. Det vil gi Stortinget en mulighet for å prioritere og bestemme fremdrift, før hvert enkelt prosjekt til slutt kan vedtas og fases inn etter endelig verifikasjon.

Dette vil i tilfelle ligge svært nær et eget investeringsbudsjett som utnytter fordelene ved de sekundære prosesser i form av langsiktighet, grundig utredning, og mulighet for å gjøre tilhørende forandringer i lovgivning etc., samtidig som tiltakene kan innpasses i realøkonomien ut fra de virkelige virkningene på etterspørsel og omstilling, ikke de gjennomsnittlige som må brukes i det ordinære budsjettet.
Det betyr ikke at man i sekundære prosesser bare skal tillate reelle investeringer, men at man også må kjenne konsekvensene av det som reelt sett er mer forbruk og innpasse også disse innenfor rammene.

Når man først har verifisert investeringene slik at de gir langsiktige inntekter etter en periode med utgifter, og sørget for at summen av alt ligger innenfor stabiliseringspolitikken, blir det ikke så viktig hvordan den første utgiftsstrømmen bokføres. Jeg tror imidlertid det kan være nyttig å holde den på egen konto, slik Frp foreslår definert som omplassering av fondsmidler, og integrere inntektene i det ordinære budsjettet senere, for ikke å skape unødvendige forstyrrelser.

Hva da med forbruket?
Dette løser den halvparten av problemet som er å identifisere og prioritere nye, store investeringsprosjekter i realøkonomisk forstand. For å skaffe rom for disse, må man også holde tilbake på den ordinære utgiftsveksten, og da - ut fra de uttalte målene - helst det som realøkonomisk sett er forbruk eller ikke særlig lønnsomme investeringer.

Da tror jeg ikke vi kommer unna å bruke den ordinære statsbudsjettprosessen, som nettopp har sin store fordel i muligheten for å gå i dyp detalj i utgiftsposter som allerede er foreslått av fagdepartementene. Sannsynligvis vil den ytre rammen måtte settes av en form for handlingsregel for hele statsbudsjettet som i dag, men med en bestemt vekstsats, f. eks. BNP-veksten (som foreslått for ”forbruk”), eller litt mindre siden satsen skal anvendes bredt. (Merk at handlingsregelens 4% regnes av Fondet og snart fører til mye større beløp enn vekstrater på 2-4%). I tillegg kan man gi en generell instruks om å skjære først på typiske forbruksposter med marginal sosial nytteverdi.

En slik omlegging vil ikke skape noe fullt skille mellom forbruk og investering i realøkonomisk forstand, men den vil markere et skarpere skille mellom to typer prosesser vi allerede har, innrette den ene mot å holde tilbake på forbruk, og den andre på å velge ut de beste investeringene, også i realøkonomisk forstand.

Krevende
Ja visst vil det bli krevende både å etablere disse ordningene og praktisere dem, og det er ikke sikkert at dette er den beste løsningen. Men selve utfordringen er slik at enhver løsning vil måtte bli krevende. Fremskrittspartiets nyorientering og forslag er ikke tilstrekkelig, men fjerner enhver unnskyldning for de andre partiene for å la være å ta fatt på oppgaven, og etablerer i hvert fall på ikke-sosialistisk side en bred enighet om retningslinjene.

Det er imidlertid ingenting som tilsier at ikke også i hvert fall Ap saklig sett burde ønske det samme. Det blir litt dumt når de viktige realitetene blir borte i ren partipolitisk kjekling slik bl a statsministeren i denne omgangen legger opp til. Han må vite at det blir stadig mer av en illusjon at handlingsregelen sikrer ansvarlighet.
------------------------------------------------------------------
Hans Henrik Ramm er en uavhengig petroleumsstrategisk rådgiver som også utgir kommentartjenesten Behind The News med analyser av aktuelle temaer knyttet til olje/gass, økonomi, ny vekstteori og norsk politikk, se www.rammcom.com. Ta kontakt med btn@getmail.no for gratis prøveabonnement.

Statoil tror på langvarig etterforskning

- Kloden tåler mer enn antatt

Har funnet skotsk partner

Utsetter behandling av Aasta Hansteen

Ikke ønsket på oljeskatthøring

- La oljen ligge